近年来许多研究从教育学、心理学、社会学等领域对留守儿童问题进行了不同维度的分析，并且提出了各种建议与措施，但我们发现留守儿童问题并未得到根本的改观。鉴于此，本文试从发展型社会政策的视角出发对留守儿童的社会问题进行较为深入的探讨，以期能为留守儿童问题的解决提供一个崭新的途径。

一、发展型社会政策的基本理念及内涵

（一）发展理论及发展型社会政策的基本理念

发展理论的不断发展是发展型社会政策形成的直接推动力量。关于发展，人们长期存在的认识误区是将发展仅仅视为经济发展，忽视发展中所包含的社会发展，把经济发展与社会发展割裂开来，分别对待。近年来，随着认识和实践的进步，发展理论得到了进一步的丰富和完善，一些新的认识不断涌现。

首先，发展不是经济的同义词。1987 年，在布伦特莱委员会的报告《我们共同的未来》中，发展被描述为：“满足人的需求和进一步的愿望，应当是发展的主要目标，它包含着经济和社会的有效变革。”在这里，发展已从单一的经济领域，扩大到以人的理性需求为中心以及联系到社会领域中那些具有进步意义的变革。美国学者沃斯提出了发展是一个综合的协调的社会经济转型过程的理论，认为发展不是纯粹的经济现象而是涉及整个经济和社会体系的重组和重新定位的多方面的进程，并提出发展的三个核心价值和三个目标。三个核心价值包括生活必需品，即满足生活基本需求的能力；自尊，成为一个人；摆脱奴役，能够选择。发展的三个目标包括增加基本的生存必需品如粮食、房屋、医疗和保护，并扩大分配范围；除了更高的收入外，还包括提供更多的工作岗位、更好的教育、更重视文化和人道主义价值；要使国家和个人摆脱奴役和依赖，扩大他们的经济和社会的选择范围。这实际是将社会内容注入“发展”的含义之中，代表了国际社会对于“发展”概念的新认识。在发展目标上，说的最明白的是1998 年诺贝尔经济学奖的获得者阿马蒂亚·森。他提出“资财”的概念，并视之为一个国家生产财富的能力，同时，把增加人的能力作为发展的终极目标。也就是说，对于“发展”内涵做经济与社会的综合理解是当今国际社会的总趋势，经济发展目标和社会发展目标之间的界线已经越来越模糊了。其次，社会发展与经济发展关系认识的变化。

上个世纪70 年代初期联合国提出社会发展的概念，但它认为社会发展是通过经济和社会规划所体现出来的社会结果，因此社会发展的概念是滞后于经济发展的另一种发展。这一认识反映在社会政策与经济政策的关系上，即认为社会政策是经济政策的附庸，是负责处理经济政策带来的社会问题。因此人们多数时候把经济政策看作是创造财富的手段，而将社会政策视为为贫困者提供收入保障的再分配机制，是不得已而为之的事情。于是，社会政策在实践中表现出手段性、附属性和修补性等特点。然而，后来各发展中国家福利实践的发展证明了原来所设想的“经济增长所带来的利益势必会惠及广大人群、自动提高人民的福祉”的初衷并没有实现，反而进一步扩大贫困者与富裕者之间的差距。这种理论的破产提醒人们：社会发展和经济发展是事物发展过程中的两个方面，而社会政策也不再是经济政策的依附品，而是实现发展目标的手段之一。在发展理论指引下，为了重新整合经济政策与社会政策的关系，弥补社会政策中的缺陷，发展型社会政策应运而生。

如果把英国社会学家吉登斯《第三条道路》一书的发表视为发展型社会政策开始的最重要信号，那么美国加利福尼亚大学社会福利学者梅志里的发展主义理论则为发展型社会政策的产生奠定了坚实的基础，是发展型社会政策的集大成者。发展主义为社会政策提供了一个宏观的视角，它有目的地在一个全面的、国家导向的发展过程中寻求社会政策和经济政策的结合。它的核心理论是将社会政策看成是生产力的一个要素，是一种社会投资行为，其基本依据是：社会政策对提高劳动力的素质有直接的作用，社会政策关系到国家的可持续发展和竞争力的提高。因此，发展型社会政策的基本理念可以从以下方面来理解：（1）在思维方式上，发展型社会政策注重从中长期发展战略的角度入手制定政策，强调“上游干预”；主张采取事先预防的以降低解决社会问题的成本，也即，在上游消除社会问题产生的条件和机制，切断社会问题发育的链条。（2）发展型社会政策注重政策对经济发展的贡献，加强经济社会的协调发展；发展型社会政策从根本上改变了社会政策是支出的观点，并认为在追求社会公平的同时效率并没有受到损害，社会性支出可以实现经济和社会的双赢。（3）投资于人力资本（教育、卫生）是反贫困和提高国家竞争力的根本措施；发展型社会政策重视对潜在劳动力的投资支持劳动力人口进入市场，重视建立良好的社会机制。（4） 发展型社会政策注重社会资本的积累，注重社会投资。劳动力素质，社会机制，社会凝聚力和社会责任感是构成国家竞争力的重要因素，而发展型社会政策注重对人力资本的投资和社会资本的积累可以促进健康向上文化的成长，不断增强社会凝聚力，从而达到增强国家竞争力的目的。

（二）发展型社会政策的内涵

发展型社会政策的产生是为了弥补传统社会政策中的缺陷，重新整合经济政策和社会政策之间的关系。在试图将经济政策融入社会政策的过程中，它倡导准市场模式和福利多元主义并将发展理念注入其中。

发展型社会政策主张社会政策不仅要帮助那些生活困难的弱势群体，而且还要推动那些有劳动能力的人进入劳动力市场；不但要关注成年人，而且要关注未来的劳动力大军。它的核心是通过社会政策来影响个人的竞争力，通过提升个人的竞争力而提高国家的竞争力。该理论建立的前提是从社会投资的角度来看待社会政策，从而使社会政策具有社会投资的作用，通过社会政策对人力资本进行投资可以提高劳动力素质，这不仅有助于企业竞争力的提高，也可以起到从根本上消除贫困，达到使政府和市场双赢的结果。从国家角度来讲，普遍提高社会成员的人力资本必然是一项伴随个人与社会成长过程的长期投资项目，因此总体来说它具有增强国家竞争力和实现可持续发展的作用。

这样，社会政策就不能停留在传统的缺陷修补上，而是要以支持和满足社会成员的发展需要为出发点，内在的包含中长期的战略眼光。同时，发展型社会政策认识到类社会成员（弱势群体）的非同质性，通过给人“赋权”的方式激发每个人的积极性，从而激发整个社会的创造力。