二、发展型社会政策对留守儿童的作用机制

留守儿童群体的产生和相关问题的出现在一定程度上是社会发展的必然结果，然而由于中国现实的国情有其特殊之处，这一问题在解决过程中也将更加复杂，面临的困难更加艰巨。到底该如何协调好这一新生的弱势群体与社会发展之间的关系，是一项最为迫切和重要的议题。从上文的分析可以看出，发展型社会政策的基本理念对留守儿童问题的解决有着完美的契合，下面我们将从发展型社会政策的视角出发，探讨留守儿童问题解决的对策和建议。

（一）建立关爱留守儿童的长效机制

从发展型社会政策制定中长期规划的角度出发，我们应该在建立关爱留守儿童的长效机制上下功夫。

首先，在国家制度方面，应该加强农村学前教育机构建设。留守儿童不同于其他非留守儿童的主要方面在于家庭教育和早期教育的缺失，而且学校教育的作用担当着更加重要的责任。然而统计数据显示，2005 年全国人口抽样调查数据显示，我国农村留守儿童约有1585 万人，其中3～5 周岁855 万人。截至2005 年底，我国学前三年毛入园率只有41%，农村留守幼儿接受学前教育的比例更低。针对这一情况和我国现行的新农村建设政策，建议将农村学前教育事业纳入新农村建设规划，政府应该尽可能地加大对农村幼儿教育事业投入，尤其是开展形式多样的幼托服务。在留守幼儿集中的地区，政府应该投资建立一批学前教育机构，使更多的农村留守幼儿接受早期教育。

其次，在地方机构方面，各级地方政府应该重视留守儿童的生活问题。政府应该鼓励每个民间组织参与规划关爱留守儿童的项目试点，最好是组织聘用有专业知识，有责任心的心理学者和社会工作者定期督导留守儿童的心理成长历程，对其心理进行长期的跟踪指导，将问题发生的可能性降至最小。

（二）鼓励投资家庭的社会支持模式

对留守儿童的关爱不妨转移至对留守儿童家庭的支持上，因为家庭是社会最基本的细胞，对家庭的帮助即是对其成员的帮助。

首先，政府要在经济上支持家庭。为家庭特别是那些承担养老和育幼责任的家庭提供经济帮助是发展型社会政策对于构建发展型家庭政策的重要组成部分。抚养子女对任何一个家庭来说都是一件需要花费很多资源的事情，对于农民工家庭来说更是如此。一份关于农民工进城务工的问卷显示，有七成农民工进城的目的是为了给孩子攒学费。如果以家庭为单位解决其经济问题，留守儿童的数量将得到很大的控制。例如，国家可以采取以家庭为单位的税收制度，针对要外出务工的农民家庭给予适当的政策倾斜，通过减税来平衡不同家庭之间的差距。另一方面，要在一些基本社会服务领域采取支持性措施，以减低家庭抚养子女的成本。如落实义务教育学费全免的政策，实施医疗服务中对儿童的免费检查和治疗制度，当然这些有待于新的医疗改革的进展程度。

其次，通过鼓励就业来实施对家庭的支持。绝大多数农民工的受教育程度比较低。对广东东莞市的调查显示：在外来劳动力中，初中以下文化水平的占81.7%，而高中以上学历的不足20%。[6]农民工知识的匮乏与知识结构的不合理导致了其市场竞争力十分低下，为了生存他们不得不到大城市做一些技术含量相对较低的体力活来养家糊口。如果以家庭为单位对农民工进行基本的职业技能培训，特别是针对当地所独有的企业和技术要求进行专门的培训，提高鼓励农民工家庭就近择业，避免农民工家长同时或长期在外务工，就可以在一定程度上缓解留守儿童长期与父母分离的状态。

（三）从政策上推进经济和社会的协调发展

正是由于我国经济、社会、教育和制度等方面的制约，才形成当前留守儿童在获得教育权利、机会、过程和社会保障等的不公平待遇，并将在很大程度上决定他们只能继续留在原籍而无法改变被留守的命运，这一切归根到底是我国经济和社会发展不同步而导致的后果。要改变这一困境应从以下方面努力：

1. 实现社会发展的首要问题是教育的发展，而教育公平问题更是基础的基础。实现教育公平关键是加大对教育的投入力度，即实现财政转移支付手段。农民工进城务工，一定程度上给当地的经济发展与税收做出了一定贡献，加上我国现行实施全国义务教育，因此，当地政府应无条件解决所有进城务工子女就学问题，这样就会有一大批留守儿童可以随父母进城上学，从而结束留守状态。而且根据发展型社会政策的基本理念和许多发达国家经验，政府的财政转移支付并不影响其经济的发展。通过义务教育转移支付以解决义务教育经费总量不足和区域间不均衡问题，从而实现不同地区间基础教育的均衡发展，进而改变留守儿童在受教育方面的滞后性。目前国外所通用的义务教育转移支付制度主要有三种形式：一是通过一般性转移支付来平衡地方财力，间接地保证地方政府对义务教育的投资力度；二是中央政府直接承担占据义务教育经费最大比例的教师工资；三是建立义务教育专项转移支付，直接规定下级政府必须将该项资金用于义务教育。同时，政府作为公共教育资源实现公平配置的责任者，应当将其以制度的形式规定下来。[7]2. 加快户籍制改革，尽快消除城乡差异。现行的城乡分割二元制体制是制约我国社会发展的最大瓶颈，也是留守儿童群体形成的深层原因之一。实现经济和社会的协调发展就必须解决这一瓶颈。改革户籍管理制度，不在于完全取消户籍管理，而在于改革过程中逐步弱化乃至取消与户籍相联系的城乡分离的各种制度与政策，以保障劳动力合理流动。政府应尽快制定与实施优惠政策和相关配套措施，使农民工子女享有与城市孩子同等社会权益与受教育权利，鼓励农民工将子女带进城市接受教育，彻底打破长期以来城乡“二元”经济体制，实现农民及子女平等国民待遇，引导农村富余劳动力在城乡间合理有序流动是解决留守儿童问题的一大趋势，也是较为合理的方法之一。